关于风电、光伏等电力线路占用永久基本农田、基本草原法律风险分析

新能源项目的建设单位在建设集电线路和送出工程时，往往存在着难以避让基本农田、基本草原的情形。

《土地管理法》第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。第七十七条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》明确，纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的能源项目才落入占用永久基本农田重大建设项目范围，且需依法落实耕地占补平衡。

《基本农田保护条例（2011修订）》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。

《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）的规定，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。

经公开检索，河北省自然资源厅官网于2022年8月和2023年5月在官网回复公众留言和咨询时的反馈意见也并不一致。2022年8月的回复中提到：依据《土地管理法》及《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规[2018]3号），输电线路建设占用永久基本农田，首先需符合国家规定的重大建设项目范围，其次还要进行补划。即河北省自然资源厅再次重申了国家层面针对项目建设占用永久基本农田的规定。2023年5月的回复中则提到：《河北省电力条例》第九条已有明确规回复内容定，架空电力线路走廊和电力电缆通道不改变其范围内土地的权属和使用性质，电力建设单位应当参照当地征地补偿标准对杆塔基础用地的土地使用权人，土地所有权人给予一次性经济补偿。电力建设项目需要征收土地的，应当按照有关法律、法规的规定办理。

根据上述规定，如果新能源项目不属于“纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的能源项目”，依法不得占用永久基本农田。项目电力线路占用永久基本农田，涉嫌非法用地，可能受到罚款、责令拆除项目设施等行政处罚；如达到刑事立案标准的（非法占用基本农田五亩以上），还可能被追究刑事责任。建议新能源项目电力线路在路径选择及建设过程中注意避让永久基本农田。

从法律规定及实操层面，可以谨慎的认为，对于新能源项目占用基本农田的保护仍保持着非常严格的态度，虽然新能源项目送出线路、集电线路塔基可以采用“以补代征”规定，豁免办理农用地转建设用地等审批手续，但不得以此为由占用基本农田。虽然少有（海南省昌江黎族自治县因外送线路塔基占用基本农田被处罚的案例，（2023）琼综执昌江罚字第022号行政处罚决定，处罚的是新能源投资公司）新能源项目项目曾因送出线路占用基本农田被处以责令退还土地、限期拆除塔基并恢复土地原状、罚款等行政处罚的案例，部分地区也存在虽然新能源项目电力线路塔基占用永久基本农田，但是当地自然资源部门也未要求项目公司对电力线路塔基占用永久基本农田问题进行整改，但这并不能成为电力线路占用永久基本农田的合法理由，也不表示电力线路占用永久基本农田一定不会被追究法律责任，仍应对相关风险予以充分评估。

在规划新能源项目外送线路、输电线路路径时优先避让基本农田，如实在无法避让，可以选择直埋方式建设送出线路、输电线路，如施工过程中临时占用基本农田，应当办理临时用地手续。

根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）规定，临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。如选用直埋方式建设送出线路、输电线路，则应当按照前述规定，报送市级或者市级以上自然资源主管部门进行审批，并确保后续可恢复原种植条件。

根据《草原法》第四十二条的规定，国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：（一）重要放牧场；（二）割草地；（三）用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；（四）对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；（五）作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；（六）草原科研、教学试验基地；（七）国务院规定应当划为基本草原的其他草原。基本草原的保护管理办法，由国务院制定。

《草原征占用审核审批管理规范》第五条第二款规定，除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。《自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》规定，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用基本草原。《草原法》第六十五条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。

根据《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）的规定，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。

根据上述规定，如果新能源项目不属于“国务院批准同意的建设项目”或“国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目”，依法不得占用基本草原。项目电力线路占用基本草原，涉嫌非法用地，项目公司可能受到罚款、责令拆除项目设施等行政处罚；如达到刑事立案标准的，还可能被追究刑事责任。建议新能源项目电力线路在路径选择及建设过程中避让基本草原。

如线路占用基本草原的，可尝试按照正常项目占用草原办理占用草原手续，如无法办理占用草原手续的，则可考虑采用直埋方式避免直接占用。

建议在规划新能源项目外送线路、输电线路路径时优先避让基本草原，如实在无法避让，可以考虑选择直埋方式建设送出线路、输电线路，如在施工过程临时占用草原，则应当办理临时草原征占用手续。

虽然各地存在通过在基本草原范围调整时将项目用地涉及的草原由基本草原调整为非基本草原，调整后再依法办理草原征占用手续的情况。但上述情况并非常规化和普适化办理途径，而且草原性质调整存在较大不确定性，如项目电力线路确实无法避让基本草原，能否通过上述方式（包括直埋方式）用地，建议进一步征求项目所在地草原主管部门的意见。

1.法律层面，目前送出线路、集电线路塔基不得擅自占用基本农田、基本草原，否则存在行政处罚和刑事风险。虽然光伏项目“复合用地”有“不改变原有地形地貌的按照原地类认定”的政策，但仍不宜据此将送出线路、集电线路占地认定为不属于占用基本农田、基本草原。

2.虽然新能源项目送出线路、集电线路塔基可以采用“以补代征”规定，豁免办理农用地转建设用地等审批手续，但难以据此推论出可以占用基本农田、基本草原。如果输电线路用地涉及草地、永久基本农田、生态保护区等各类特殊用地的，还应当适用各类特殊用地的相关政策，建议与当地自然资源部门充分沟通。

3.根据现有政策，难以直接推导出采用直埋方式就可以豁免占用基本农田、基本草原。如果输电线路用地涉及草地、永久基本农田、生态保护区等各类特殊用地的，还应当适用各类特殊用地的相关政策，建议与当地自然资源部门充分沟通。不过，住建部、国土资源部、国家电力监督委员会于2011年12月24日批准的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（编号：建标[2011]209号）规定，风电场10kV、35kV集电线路采用直埋电缆敷设方式时，用地为临时用地，不计算在用地指标范围内。可以谨慎的认为：地下直埋电缆敷设的集电线路原则上不得占用永久基本农田，但并未实际改变土地的权属和性质，属于临时用地，如确实无法避让的，经市级或者市级以上自然资源主管部门审批，且经复垦能恢复原种植条件的前提下可以占用永久基本农田。

4.虽然各地存在通过在基本草原范围调整时将项目用地涉及的草原由基本草原调整为非基本草原，调整后再依法办理草原征占用手续的情况。但上述情况并非常规化和普适化办理途径。

5.建议在规划新能源项目外送线路、输电线路路径时优先避让基本农田、基本草原，如实在无法避让，可以审慎考虑选择直埋方式建设送出线路、输电线路，如在施工过程临时占用草原、基本农田，则应当办理临时草原征占用、临时用地审批手续，过程中应积极与项目所在地自然资源局/林业和草原局沟通，避免因被卫片执法视为非法占用基本农田/基本草原而受到行政处罚。

自然资源部、农业农村部于2024年1月26日联合发布的《永久基本农田保护红线管理办法（征求意见稿）》第十七条规定，未纳入国家重大建设项目范围的电网项目涉及的架空线路铁塔、变电设施等不得占用永久基本农田。符合有关规定，在沿田间道路、沟渠、田坎等铺设点状架空电力杆确需占用永久基本农田的，可以不办理建设占用审批手续，建设单位应当给予土地使用权人合理补偿。

自然资源部办公厅《关于开展2021年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2021〕29号）附件1：图斑判定政策补充规定，第四条“实地伪变化判定”明确：“在卫片执法工作中，对如道路边坡治理、河道治理、水库水面的泡沫码头、水池沟渠、管道铺设、高压铁塔、风电塔座、围填海图斑、水面高架路桥、挑空水面的水工建筑及景观平台等图斑，由省级自然资源主管部门用途管制机构出具认定意见。经认定无需办理用地审批的，判定为“实地伪变化”，不再纳入问题台账；需要办理用地审批手续但尚未取得用地批复的，判定为“新增建设用地违法”。

2023年2月24日，自然资源部办公厅修订后的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（自然资办函[2023]337号）规定了实地未变化的认定情形，规则的第三条第（一）款5项“实地未变化”是指因各种原因导致卫片图斑反映地形地貌发生变化，但监测时段内土地的实际用途未发生改变或者改变符合相关政策规定的图斑或地块。具体类型如下：“……（14）地下管网（廊）建设形成的图斑或地块。即铺设于地下的油气、燃气、电线、光缆、排水等各类地下管网管廊，建成后可恢复原地类的用地。”

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