风电光伏用地用海：哪些备案、哪些审批、哪些不能碰

gexiaofeng 临时用地 2026-10-04 602 0

全林说地 · 政策梳理

先说结论

光伏　光伏方阵不改变地表形态的，按原地类管理、实行用地备案；变电站、管理用房、场外道路等配套设施按建设用地报批。方阵不得占用耕地和永久基本农田。

风电　风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路都要办理林地草地审核审批，涉及新增建设用地的还要办建设用地审批。生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地内不得新建、扩建。

海上　新增海上风电应在离岸 30 千米以外或水深大于 30 米的海域布局。海上光伏不得在省管海域以外布局，省管海域内原则上限于四类已开发建设海域。

审批　38 号文施行后，与部「一张图」联网的省份，对落图落位的国家和省级单独选址项目出具规划许可意见（有效期 3 年），不再办理用地预审和选址手续。

梳理范围　自然资源部、国家林草局、国家能源局等发布的国家层面现行文件，截至 2026 年 9 月 30 日。各省实施细则另有规定的，从其规定。

一

十年三步走到今天

风电光伏用地用海政策，从零散规定逐步形成按场景分类管理的体系。

2016—2021

起步探索

国海规范〔2016〕6 号规范海上风电用海，国土资规〔2017〕8 号规范光伏扶贫和光伏发电用地。管理框架初步建立，但规则较粗，光伏方阵占用耕地、基本农田的情况时有发生。

2022—2023

体系成形

2023 年 3 月，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合印发自然资办发〔2023〕12 号（下称「12 号文」），系统确立光伏方阵与配套设施分类管理；同年 9 月，国家林草局办公室印发办草字〔2023〕126 号，专门规范光伏使用草原。

2024 至今

纠偏补缺

2024 年 9 月，43 号文纠正「只有光没有农」；2024 年 12 月，海上风电用海新规发布，273 号目录明确鼓励、限制、禁止类；2026 年 1 月，风电使用林地草地的 6 号文出台；要素保障文件从 2023 年的 89 号迭代到 2026 年 3 月的 38 号。

现行文件一览　按管理场景归类

场景	管什么	核心文件
规划引领	国土空间规划「一张图」	自然资发〔2022〕130 号、〔2026〕38 号
底线管控	「三区三线」、生态保护红线、永久基本农田	自然资发〔2022〕142 号
陆上光伏	用地分类管理、复合利用	自然资办发〔2023〕12 号、办草字〔2023〕126 号、自然资办发〔2024〕43 号
陆上风电	林地草地规范使用	林资发〔2026〕6 号
海上风电光伏	用海布局、立体开发	《自然资源部关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》（2024 年 12 月 30 日）
产业准入	鼓励、限制、禁止三类	自然资发〔2024〕273 号
要素保障	审批流程优化	自然资发〔2023〕89 号、〔2024〕36 号、〔2025〕79 号、〔2026〕38 号

二	陆上光伏：看地表改不改

12 号文的核心判断只有一条——这块地的地表形态有没有被改变。

方阵

按原地类管理，备案即可

光伏面板、采用直埋电缆敷设的集电线路等，不改变地表形态，按原地类管理，实行用地备案，不需办理农用地转用和土地征收。可以租赁方式取得，与农村集体经济组织或国有土地权利主体签订用地和补偿协议，报县级自然资源和林草主管部门备案。

配套

按建设用地报批

变电站及运行管理中心、架空集电线路、场内外道路等，依法办理农用地转用和土地征收，占用耕地的落实占补平衡。方阵内部直接配套的道路可按农村道路用地管理，占用耕地的落实「占补平衡」。

方阵不得占用的五类地

耕地、永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地、东北内蒙古重点国有林区。选址上鼓励使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地和存量建设用地，同时避让生态保护红线、历史文化保护线、天然林地、国家沙化土地封禁保护区等区域。

三种复合模式的硬指标

模式	能用什么地	关键要求
林光互补	年降水量 400 毫米以下区域的灌木林地，或其他区域覆盖度低于 50% 的灌木林地	不采伐林木、不割灌；支架最低点高于灌木 1 米以上；不得把乔木林地、竹林地改造为灌木林地后架板
草光互补	基本草原以外的草原，由省级林草部门划定鼓励区、限制区、禁止区	板下沿高度：年降水量低于 250 毫米区域不低于 1 米，250—400 毫米区域不低于 2 米
农光互补	仅限合法合规已建、利用一般耕地的项目；新建、扩建一律不得占用耕地布设方阵	落实种植义务，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒撂荒

光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。

—— 自然资办发〔2023〕12 号

43 号文针对「只有光没有农」分类处置已建项目：违法违规占用耕地和永久基本农田的，依法查处整改；依法批准建设后才划入永久基本农田的，有序调出并补划；利用一般耕地、经农业农村部门评估确实难以有效耕种的，可在用地单位补充同等数量质量耕地的前提下，将所占耕地转为其他农用地。

三	陆上风电：禁建、避让、可建

林资发〔2026〕6 号于 2026 年 1 月 22 日印发，自发布之日起施行，有效期至 2030 年 12 月 31 日。

分区	范围	规则
禁建	生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地	不得新建、扩建
避让	国家级公益林中的乔木林地（含未成林造林地和迹地）、年降水量 400 毫米以下区域的乔木林地、基本草原、野生动物重要栖息地（迁徙通道）及其他集群活动区域	风机基础、道路、升压站、集电线路等使用（含临时使用）林地草地时应避让
例外	列入国家级重大项目、经论证确实无法避让的	可以占用基本草原；确需占用野生动物重要栖息地的，严格评估并修建野生动物通道等

注意　风电和光伏最大的区别在这里。光伏方阵可以按原地类备案，风电场的风机基础、道路、升压站、集电线路改变了地表，必须办林地草地审核审批；涉及新增建设用地的，还要办建设用地审批。

风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有道路；确需新建或扩建的，可结合防火路、农村道路等，按相关行业标准建设，严防水土流失，促进林区道路综合利用。施工道路经论证无法恢复的，应与检修道路一并办理永久使用林地草地手续。

—— 林资发〔2026〕6 号

存量项目方面，生态保护红线、自然保护地内依法已建成的风电场原则上不改造升级；红线和自然保护地外，位于重要湿地、重点国有林区林地草地、基本草原内的，可按集约节约原则改造升级，用地期满后逐步有序退出并做好生态修复。6 号文印发前已核准（备案）的项目使用草地，可按核准（备案）时的用地预审意见执行，但不得扩大用草面积。

四	海上风电光伏：往深远海走

2024 年 12 月 30 日印发的海上风电用海通知，从规划管控、节约集约、用海审批、生态用海四方面提出 12 项措施，同时废止国海规范〔2016〕6 号。

布局	单 30：离岸 30 千米或水深 30 米新增项目应在离岸 30 千米以外或水深大于 30 米的海域布局；近岸水深超过 30 米的，离岸还需不少于 10 千米；滩涂宽度超过 30 千米的，场内水深还需不少于 10 米。离岸距离按风电场外包络线与大陆海岸线最近距离计算，水深以最新海图所示场内最浅水深为准。严格限制在渤海中部等开发强度高、船舶交通流密集的海域建设，不得在生态保护红线、自然保护地、重要航路、锚地、重要渔业水域、重要鸟类迁徙通道和栖息地等区域布局。
确权	从外扩 50 米到叶片投影风机用海确权范围由统一外扩 50 米，调整为以塔架中心点为圆心、以叶片投影最外缘为半径的圆。漂浮式风电锚链部分按开放式用海界定。鼓励「风电+」综合开发，统一设计、统一论证海洋牧场、海上光伏、制氢、储能等设施，在已确权的油气区、养殖区等已开发海域复合建设。
审批	700 公顷以上报国务院用海总面积 700 公顷以上、省级管理海域以外或跨省级管理海域的项目，报国务院审批，严禁越权审批、分散审批和化整为零。鼓励探索「净海出让」，出让前完成地籍调查、论证评审、价格评估和部门意见征求。
生态	谁审批、谁监管开展生态跟踪监测和用海后评估，探索海洋生态损害补偿标准。

海上光伏的选址边界　自然资发〔2024〕273 号

海上光伏不得在省管海域以外布局；省管海域内，原则上只能在围海养殖区、海上风电场区、电厂确权温排水区、长期闲置或废弃盐田四类已开发建设海域选址。占用河道、湖泊、水库建设光伏电站、风力发电项目，列为禁止类。

五

准入目录：三类清单

273 号目录是土地、矿产、森林、草原、湿地、海域开发利用的统一准入依据。鼓励类优先保障，限制类须符合条件，禁止类不得办理相关手续。

鼓励类	沙漠、戈壁、荒漠区域的大型光伏基地；采煤沉陷区受损土地上的光伏项目；海洋可再生能源项目。光伏方阵避让耕地、生态保护红线、天然林地等，使用未利用地或农用地（河道、湖泊、水库除外）且不改变地表形态的，按原地类管理。
限制类	在滩涂、沼泽等湿地上建设光伏项目；海上光伏（仅限省管海域内四类已开发海域）；新增海上风电（离岸 30 千米以外或水深大于 30 米）。
禁止类	占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区新建、扩建光伏项目；占用耕地建设光伏方阵；占用河道、湖泊、水库建设光伏电站、风力发电项目。

六	审批提速：六个可用工具

89 号、36 号、79 号到 38 号，要素保障文件连续四年迭代，取向都是减环节、缩周期。以下工具风电光伏项目可直接对照使用。

许可	规划许可替代预审部权限内的用地预审和先行用地委托省级办理。与部「一张图」联网的省份，对纳入清单并落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级出具符合国土空间规划的许可意见，有效期 3 年，不再办理用地预审和选址手续，即可先行用地。
联审	用地用海用林用草联动同一平台联审，开展一次规划选址综合论证；联合踏勘，土地勘测定界与用林用草现场查验合并，成果互认。
分期	分期分段报批单独选址项目可分期申请用地，线性工程可按市县分段申请用地（林、草）。
先行	先行用地控制工期的单体工程和工期紧急工程可申请先行用地，规模原则上不超过预审规模的 30%，批准后 1 年内提出正式用地申请。
临时	临时用地接续使用列入国家和省级重点项目清单的能源项目，已批临时用地在复垦期满前经同意可由不同施工标段接续使用，累计不超过批准施工周期；涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。
占补	耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅，严禁弄虚作假。

七

执行中的五个难点

难点一	复合项目「重光轻农」发电收益远高于板下种养收益，企业缺乏种养动力；板下沿高度、南北净间距、植被覆盖度等指标多为原则要求，各地尺度不一；用地归自然资源、种植归农业农村、行业归能源，多头管理容易变成都不深管。
难点二	新旧规则衔接早期光伏扶贫、农光互补项目的地类认定，与「三调」及年度变更调查底版存在差异，部分项目审批时合规、调查时变为违规。「合法合规已建项目」的认定口径和永久基本农田调出补划路径，各地尚不统一，企业在补办手续与拆除整改之间难以取舍。
难点三	海上用海矛盾近岸资源趋于饱和，风电与军事、航路锚地、渔业养殖、海底管线、油气矿区权属重叠；海域分层设权的技术标准、登记规范和使用金分层计收办法仍待出台，「风电+」难以规模化落地。
难点四	审批边界不清直埋电缆与架空线路、方阵内道路与场外道路的认定口径各地不同；光伏、风电用地控制指标更新慢，节地评价缺少案例支撑；3 年有效的规划许可意见与项目建设周期仍需磨合。
难点五	退出机制缺位海上风电已有用海后评估，陆上光伏和风电场运营期对地表、植被、野生动物的长期监测缺少统一规范；用地期满后的设施拆除、植被恢复由谁负责、钱从哪来，尚不明确。

八

下一步怎么改

对策一	规划先行风电光伏统一纳入国土空间规划「一张图」和重点项目清单，用好 38 号文规划许可；禁建区、避让区清单动态管理，防止以「复合利用」「生态修复」之名越线开发；对勘界、地形差异造成的边界偏移，及时在年度维护中更新。
对策二	复合利用定硬杠杠把板下沿高度、南北净间距、植被覆盖度、有效种植率上升为强制性技术标准，明确农光、草光、林光的认定和验收要件；种养义务写入用地协议和备案条件，推广企业与农户、合作社联营分红；年度变更调查中单列光伏方阵图层，三部门共享数据、联合执法。
对策三	海域立体确权出台海域分层确权、立体登记、分层计收使用金的技术规范；建立风电与军事、航路、渔业、油气、海缆的统一协调平台和补偿规则，推广「净海出让」；细化海上光伏、漂浮式风电的用海方式、装机密度和生态评价标准。
对策四	打通审批堵点扩大联合踏勘和联审平台覆盖面，把光伏方阵备案、风电林草审批、海上用海审批衔接起来；修订光伏、风电、储能、海上光伏用地控制指标和节地评价规程；由省级统一存量项目认定口径和处置路径，稳定投资预期。
对策五	全周期生态闭环建立事前评价、事中监测、事后评估、期满修复的闭环，陆上项目参照海上「用海后评估」设定监测义务；在用地用林用草协议中写明拆除、复绿、复垦的责任主体、资金来源和验收标准，可采用复垦保证金、生态修复基金等方式。

一句话总结

判断一个风电光伏项目怎么用地用海，看一把尺子：地表形态、草原用途、海域自然属性有没有被改变。没改变的，按原地类管理、复合利用；改变了的，按建设用地或用海报批；碰到耕地和生态底线的，不能建。

来源：自然资源部、国家林业和草原局、国家能源局官方网站公开文件。主要依据：自然资办发〔2023〕12 号、办草字〔2023〕126 号、自然资办发〔2024〕43 号、林资发〔2026〕6 号、自然资发〔2024〕273 号、自然资发〔2023〕89 号、〔2024〕36 号、〔2025〕79 号、〔2026〕38 号、〔2022〕130 号、〔2022〕142 号，以及《自然资源部关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》。

个人学习分享，不代表任何机关意见。信息截至 2026 年 9 月 30 日；具体执行请以官方发布的正式文本和所在省份实施细则为准。

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