说明：原53号文作为过去处理存量耕林重叠图斑的直接操作文件现已失效，不能再拿来作为执法、图斑认定处置的直接依据。

现阶段耕林矛盾处置，已经形成“上位法律法规+国务院管制文件+自然资发〔2021〕166号耕地用途管制规定+124号专项规划‘四空间’划定+本省省级细化处置规则”一套完整的政策链条。

政策思路也发生了比较大的转变：以前是拿到重叠图斑，直接对照文件现场定性、处理地上林木；现在要先通过专项规划明确地块长远的规划空间属性，再回头处理现实当中的矛盾问题，做到源头管住新增冲突、分步化解历史存量。

这里要特别注意，124号是规划编制的工作方案，主要起顶层统筹作用，不能直接代替执法整改工作，实际处置还要结合《土地管理法》《森林法》以及166号文一并落实。

一、现行政策体系层级（乡镇开展核查、上报材料、处置问题时参考）

法律法规（效力最高，必须严格执行）依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《森林法》开展工作。永久基本农田上不允许种植林果；耕地要调整为林地的，必须落实耕地进出平衡；坚决不允许毁林开垦耕地。

国务院规范性文件国办发明电〔2020〕24号（耕地非农化）、国办发〔2020〕44号（耕地非粮化），文件明确禁止违规在耕地上种树，永久基本农田不得发展林果业。

部门现行有效业务文件自然资发〔2021〕166号仍然继续执行，是落实耕地用途管制的核心文件，明确耕地转为林地这类其他农用地，必须落实进出平衡，从严管控违规造林行为。

规划统筹文件：自然资办函〔2026〕124号这份专项规划编制工作方案，属于国土空间总体规划的延伸补充，是化解耕林草地冲突的规划底座，但注意不能直接当作处罚、强制整改的执法依据。核心工作就是划定四类空间：耕地空间、耕地补充空间（两者合称耕地保护空间），林草空间、林草补充空间（两者合称国土绿化空间）。划定完成后全部纳入国土空间“一张图”，以后年度变更调查、卫片执法、项目审批，都要以这套空间边界作为法定依据。

省级细化规则（乡镇实操最关键）按照124号文件要求，矛盾具体怎么处理，规则由省级在编制省级专项规划时予以明确。我们乡镇层面不搞专项规划编制，主要承担图斑外业核实、实地举证、图斑落地上图等落地工作，具体一块重叠地块怎么处置，最终要按省里出台的矛盾处置细则来办，这套细则就是用来替代已经失效的52号文图斑处置规则。

二、对照124号文件，存量耕林重叠地块实操处置思路

文件明确工作原则：宜耕则耕、宜林则林，大稳定、小调整，以进定出、优进劣出，综合运用认定、恢复、置换的方式化解矛盾。工作底图不再单独拿三调成果说事，统一使用2024年度国土变更调查+林草湿荒普查成果。

步骤1：自然资源、林业两部门联合实地核查，摸清楚地块底子

在省级统一组织下，乡镇配合开展外业核查，每一块重叠图斑都要把几方面情况核实到位：

一是看自然条件：实地看坡度、水利配套，判断地块能不能长期稳定耕种。原则上25度以上陡坡（梯田除外）优先划入林草空间；地势平缓、连片性好、水利条件到位的，优先考虑划入耕地空间。

二是查历史来由：搞清楚地块是国家批复的退耕还林、防护林、绿色通道项目，还是原来农户承包耕地后期自行种上树木，也需要甄别是不是存在毁林开荒形成的耕地。三是厘清权属现状：碰到林权证和土地承包经营权证“一地两证”的，不能拿着其中一本证就直接定地类。要综合权属来源、群众实际诉求综合研判，存在权属纠纷的，先按程序开展政府行政调处，权属理顺之后，再确定空间归属。

步骤2：把矛盾图斑归入四类空间，明确地块长远规划用途

划入耕地保护空间（耕地空间/耕地补充空间）

适用情况：地块水土条件较好，能够长期稳定耕作，哪怕现状已经长了树木。管控要求：耕地保护空间范围内，不允许开展国土绿化造林。地块现状是林地林木的，说明规划定位还是耕地，就要按照耕地用途管制进行管理，结合省里细则，通过耕地恢复、置换、落实进出平衡等方式分类处置。

文件重点条款：在耕地保护空间范围内实施补充耕地，如果地块现状是林地草地，开展复垦时不用办理用林、用草审批手续。简单理解：如果图斑已经正式划入耕地保护空间，开展复耕作业，就不需要走林地占用审批，这点延续了原52号文比较实用的做法。但要注意，这是规划落地生效之后的制度，不是所有耕地上长树的地块都可以直接套用。

划入国土绿化空间（林草空间/林草补充空间）

适用情况：坡度大、石漠化重、地块零碎，现实条件很难稳定耕种，或是已经按政策实施退耕还林的地块。管控要求：国土绿化空间内，严禁安排补充耕地项目，不允许毁林毁草开垦耕地。哪怕这块地二轮台账上属于承包耕地，经过联合核查认定划入国土绿化空间之后，就按林地、草地来管理，不再硬性要求复耕恢复耕地。

这里有个现实工作要把握：划入哪一类空间，定的是地块未来的管控方向，不等于马上就要砍树复耕。什么时候恢复耕地、采取什么方式、涉及群众怎么补偿，全部要看省级细则，工作中要充分尊重农户意愿，合理设置过渡期，不能简单“一刀切”。

步骤3：永久基本农田重叠图斑要特殊把握

按照124号要求，永久基本农田实行正向优化调整：

可以调出永久基本农田范围的：误划入的地块、地块零碎、没法长期耕种、已经按政策完成退耕还林的耕林重叠图斑；

绝对不能调出：永久基本农田范围内已经建成、能够长期稳定利用的高标准农田。总的来说，落在永久基本农田范围内的耕林重叠图斑，除少数确实无法耕种的以外，原则上要保留在耕地保护空间，守住耕地功能。

三、原53号文与现行政策体系对比（乡镇实务重点）

对照表格

四、乡镇工作常见四类重叠场景处置思路（结合文件精神，立足基层实际）

场景1：地势平缓连片、水利条件尚可，二轮承包耕地，后期农户自行种树（原52号中第二类情形）

经过实地核查，地块适合耕种的，优先划入耕地空间。规划定位为耕地保护空间后，严格落实耕地用途管制，对照省里细则，兼顾农户实际情况，分时段安排耕地恢复任务；实施复垦作业的时候，可以按规划制度享受用林用草审批豁免。这类条件较好的耕地，不能划入国土绿化空间去搞造林。

场景2：25度以上陡坡，现状是林地，历史台账为二调耕地，已经落实国家退耕还林项目

经两部门联合核实，确属合规退耕项目的，划入林草空间，按照林地进行日常管理，不安排耕地恢复任务，不再要求复耕。

场景3：永久基本农田范围内出现耕林重叠

除地块零碎、立地条件差，符合退耕政策可以调出的之外，原则上保留在耕地保护空间。永久基本农田不允许造林，按照耕地用途管制相关要求落实整改。

场景4：林权证、土地承包经营权证“一地两证”权属重叠

要分清：124号解决的是空间规划用途，并不直接处理权属纠纷。碰到这类问题，第一步先开展权属行政调处，矛盾理顺之后，再归入对应的四类空间，最后再做国土变更调查、不动产更正登记，千万不能仅凭一本证书就直接处置农户地上林木，避免引发信访矛盾。

五、基层开展工作需要重点规避的风险

124号只是规划编制方案，不能拿来当处罚、强制清退林木的执法依据。处置林木、开展整改、作出行政处罚，法律依据依旧是《土地管理法》《森林法》、国办两个通知、自然资发〔2021〕166号。“四空间”划定成果，是我们判断地块规划用途的事实材料，不等于处罚法条。

在本省正式出台耕林矛盾处置细则之前，乡镇不能直接摘抄已经失效的52号条文写进执法文书、整改材料，只能引用上位法律和166号文，等待省级配套细则下发再全面落地。

文件明确两条硬性红线，项目审查务必卡死：❌耕地保护空间范围内，不得实施国土绿化造林；❌国土绿化空间范围内，不得实施补充耕地项目，严禁毁林毁草开垦耕地。往后我们乡镇申报造林、土地整治补充耕地项目，第一件事就要套合“四空间”一张图进行核对，从源头上不要再产生新的耕林重叠问题。

六、可直接用于乡镇调查报告、实施方案中的政策表述（贴合基层行文习惯）

处置耕林重叠矛盾，严格遵循宜耕则耕、宜林则林的原则，统一采用2024年度国土变更调查、林草湿荒普查成果作为工作底图。由自然资源、林业部门联合开展现场核查，充分结合地块自然条件、历史项目实施情况、权属实际状况，落实“大稳定、小调整”“以进定出、优进劣出”工作要求，将矛盾图斑分类划入耕地保护空间或者国土绿化空间，纳入国土空间一张图监管。

存量重叠图斑，严格按照省级制定的矛盾处置细则，综合采取认定、恢复、置换等方式分类化解，工作中充分尊重群众意愿，合理设置工作过渡期；严守管控红线，不在耕地保护空间内开展国土绿化，不在国土绿化空间内实施补充耕地，推动耕地、林草空间各归其位，统筹守牢粮食安全和生态安全两条底线。